Valoración del suelo en la expropiación: métodos legales para suelo rural y urbanizado

Juan Serrano Castán

Abogado urbanista · ICACS nº 1192 · Ex concejal de Urbanismo de Vila-real

La valoración del suelo en una expropiación no depende de lo que diga el plan urbanístico, sino de la situación real del terreno en la fecha de valoración: el suelo rural se valora capitalizando su renta anual, real o potencial, y el suelo urbanizado por el método residual estático, con un coeficiente K de 1,40 con carácter general (arts. 36 y 37 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana; art. 22 del Reglamento de valoraciones, RD 1492/2011).

Son reglas estatales: se aplican igual en Castellón que en Sevilla, sea quien sea el que expropia y sea cual sea el fin de la obra. Lo que cambia de un expediente a otro son los números que se meten en cada fórmula. Y ahí, en la renta que se atribuye a una huerta, en el precio de venta que se toma para un solar o en un gasto que se resta dos veces, es donde una valoración se gana o se pierde.

¿Qué normas regulan la valoración del suelo en una expropiación?

Dos normas estatales que funcionan juntas: el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (RDLeg 7/2015), que fija los criterios, y el Reglamento de valoraciones (RD 1492/2011), que desarrolla las fórmulas. Se aplican a todo justiprecio, cualquiera que sea su finalidad (art. 34.1 TRLSRU).

La Ley de Expropiación Forzosa sigue rigiendo el procedimiento, pero para valorar inmuebles se remite a la legislación del suelo. Su art. 43, que permite a las partes y al Jurado usar criterios estimativos cuando las reglas generales no reflejan el valor real, no se aplica a los bienes inmuebles: para ellos rige solo la legislación del suelo (art. 43.2.a de la Ley de Expropiación Forzosa).

Eso deja fuera la Orden ECO/805/2003, pensada para tasaciones con fines financieros (hipotecas, fondos, aseguradoras), que todavía aparece en algunos informes. El Tribunal Supremo ha dicho que, desde la entrada en vigor del RD 1492/2011, el método residual en expropiaciones se rige solo por el reglamento, sin aplicación directa de esa Orden. Lo recordó en la STS 363/2022, de 23 de marzo, dictada en un recurso del despacho, que reitera una sentencia anterior de 6 de junio de 2018 (rec. 487/2017).

Las leyes autonómicas, como el TRLOTUP valenciano, no tocan los métodos, pero sí datos de partida: la edificabilidad del plan, las cargas pendientes o el porcentaje de edificación que convierte un suelo en urbanizado (art. 21.3.c TRLSRU).

¿Qué decide el método: la clasificación urbanística o la situación del suelo?

La situación básica. Desde la Ley 8/2007 el suelo se valora según sea rural o urbanizado en la fecha de referencia, no según su clasificación como urbano, urbanizable o no urbanizable (arts. 21 y 35.2 TRLSRU).

Es la pregunta que más sorpresas da. Un terreno puede estar clasificado como urbanizable desde hace veinte años y seguir siendo, a efectos de valoración, suelo rural: la ley incluye en esa situación todo el suelo que el plan prevé urbanizar «hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización» (art. 21.2.b TRLSRU). Solo es urbanizado el suelo integrado legalmente en la malla urbana que ya se urbanizó, que tiene servicios en funcionamiento o puede tenerlos sin más obras que las de conexión, o que está edificado en el porcentaje que fije la ley autonómica (art. 21.3). Lindar con una carretera de circunvalación no basta.

Con esa respuesta, el resto del cálculo se ordena en cuatro pasos:

¿Cómo se valora el suelo rural en una expropiación?

Capitalizando la renta anual que produce o podría producir la explotación, real o potencial, la que sea mayor, según su estado en la fecha de valoración (art. 36.1.a TRLSRU; art. 7.1 RV). No se usa el método de comparación con ventas de fincas parecidas.

La renta se calcula, por regla general, como ingresos menos costes de la explotación, en euros por hectárea (R = I − C, art. 9 RV). Si no hay datos para hacerlo, puede partirse de los cánones de arrendamiento de la zona. La información que acredite el propietario sobre su explotación se considera en primer lugar; a falta de ella, se acude a estudios y publicaciones de las Administraciones sobre rendimientos, precios y costes (art. 9.1 RV). Ese orden importa: si tú no aportas tus datos, se usarán medias que quizá no reflejen tu finca.

Luego esa renta se capitaliza en un horizonte ilimitado. Si es constante, el valor es la renta dividida entre el tipo de capitalización (V = R / r, art. 11 RV). El tipo general es la media de los tres años anteriores del rendimiento de las Obligaciones del Estado a 30 años que publica el Banco de España (DA 7ª TRLSRU; art. 12 RV). Para actividades extractivas, comerciales, industriales y de servicios se corrige al alza según el riesgo, sin que el resultado pueda superar el 8 %.

Un matiz técnico con consecuencias: el reglamento preveía multiplicar el tipo general por unos coeficientes correctores para explotaciones agropecuarias y forestales (art. 12.1.b y Anexo I RV). La STS 689/2020, de 8 de junio (rec. 7663/2018) los declaró nulos. Si la hoja de aprecio de la Administración sigue aplicándolos, hay un error que señalar.

¿Qué es el factor de localización y cuánto puede subir el valor?

Es una corrección al alza del valor de capitalización del suelo rural por su cercanía a núcleos de población (u1), a centros de actividad económica (u2) o por estar en un entorno de singular valor ambiental o paisajístico (u3) (art. 36.1.a TRLSRU; art. 17 RV).

Los tres factores se multiplican entre sí y el resultado se aplica al valor de capitalización. Cuando un factor no procede, vale 1. El de accesibilidad a centros de actividad, por ejemplo, se calcula con una fórmula que decrece con la distancia, hasta un máximo de 60 km (art. 17 RV). En fincas próximas a polígonos, puertos o grandes núcleos, como ocurre en buena parte de la provincia de Castellón, es una partida que conviene pedir y justificar.

¿Cómo se valora el suelo urbanizado que no está edificado?

Se multiplica la edificabilidad de referencia por el valor de repercusión del suelo de cada uso, y ese valor se obtiene por el método residual estático: VRS = Vv / K − Vc (art. 37.1 TRLSRU; art. 22 RV).

Traducido a lenguaje llano: se parte del precio de venta por metro cuadrado edificado del producto terminado (Vv), obtenido de un estudio de mercado estadísticamente significativo. Se divide por K, que retira los gastos generales de la promoción (financiación, gestión, promoción) y el beneficio normal del promotor. Y al resultado se le resta el valor de la construcción (Vc): ejecución material, gastos generales y beneficio industrial del constructor, tributos que gravan la construcción, honorarios de proyecto y dirección, y otros gastos necesarios para construir.

La edificabilidad y el uso son los que atribuye el plan a la parcela; si no los atribuye, la edificabilidad media y el uso mayoritario del ámbito homogéneo (art. 37.1.a TRLSRU; art. 20 RV). Y si la parcela no está completamente urbanizada o tiene cargas o deberes pendientes, se descuentan sus costes, incrementados con la tasa libre de riesgo y una prima de riesgo (art. 22.3 RV).

La tabla enseña por qué el residual es tan sensible: el suelo es la diferencia entre dos cifras grandes, y un cambio pequeño en cualquiera de ellas se amplifica en el resultado. Subir K de 1,40 a 1,50 sin justificarlo, o meter en Vc un gasto que no le toca, recorta el valor del suelo en decenas de miles de euros.

¿Qué gastos van en el coeficiente K y cuáles en el valor de construcción?

Los gastos de construir el edificio van en Vc; los de promoverlo y venderlo, junto con el beneficio del promotor, los recoge K. Si un gasto de promoción se resta también en Vc, se descuenta dos veces y el suelo sale más barato de lo debido.

Es una discusión que el despacho llevó hasta el Tribunal Supremo. En la STS 363/2022, de 23 de marzo (Sala Tercera, rec. 2136/2021), el Supremo estimó nuestro recurso de casación contra la sentencia 714/2020 del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana. La cuestión era si los gastos que pondera el coeficiente K y los que integran el valor de construcción se solapan o responden a finalidades distintas, y si cabía acudir a la Orden ECO/805/2003 después del RD 1492/2011.

Lo que vemos en la práctica: las hojas de aprecio de la Administración suelen construir el Vc con partidas tomadas de manuales de tasación hipotecaria, que mezclan costes del constructor con costes del promotor. Revisar línea a línea qué se ha restado y dónde es una de las primeras comprobaciones que hacemos cuando nos encargan estudiar una valoración de suelo urbano en una expropiación.

¿Cómo se valora el suelo urbanizado que ya está edificado?

Se calculan dos valores y se toma el mayor: el del suelo con su edificación legal por comparación con el mercado, o el del suelo solo por el método residual, como si no hubiera nada construido (art. 37.2 TRLSRU; art. 23 RV).

La comparación exige un conjunto estadísticamente significativo de ventas u ofertas, con un mínimo de seis muestras comparables en localización, uso, tipología, superficie, antigüedad, calidad y fecha, entre otras condiciones (art. 24 RV). Los precios de oferta pueden corregirse con un coeficiente entre 0,7 y 1 si hay razones para ello, y la antigüedad y el estado se homogeneizan con los coeficientes del Anexo II.

La regla del «mayor de los dos» protege al propietario de un edificio antiguo en un solar con mucha edificabilidad pendiente: si la casa vale poco, el suelo vacío puede valer más, y es ese valor el que debe pagarse. Si la edificación es ilegal o está en ruina física, se valora el suelo como no edificado (art. 22.1 RV), y en suelo urbanizado lo ilegal no computa en la tasación conjunta (art. 5.2 RV).

¿Cómo se valoran las construcciones, plantaciones y cultivos?

En suelo rural, las edificaciones legales se valoran aparte por su coste de reposición, corregido por antigüedad y conservación; las plantaciones y sembrados, con las reglas de la expropiación y del arrendamiento rústico (art. 36.1.b y c TRLSRU; arts. 7.4 y 18 RV).

La fórmula del reglamento parte del valor de reposición bruto, lo que costaría hoy levantar una construcción similar con técnica y materiales actuales, incluidos costes, beneficio del constructor, tributos y honorarios, y le aplica un coeficiente β de antigüedad y estado (Anexo II). El valor al final de la vida útil no puede superar el 10 % del de reposición bruto (art. 18 RV). En suelo urbanizado, en cambio, la edificación se valora junto con el suelo, como acabamos de ver (art. 35.3 TRLSRU).

Las construcciones fuera de ordenación ven reducido su valor en proporción al tiempo transcurrido de su vida útil, y las ilegales no se valoran: en suelo rural, ni siquiera cuentan para calcular la renta de la explotación (art. 35.3 TRLSRU; art. 5.2.a RV). Antes de discutir cuánto vale una nave o una casa de campo, conviene comprobar su situación urbanística.

¿Qué fecha cuenta y se pagan las expectativas urbanísticas?

Cuenta el inicio del expediente de justiprecio individualizado, y las expectativas no realizadas no se pagan: no se puede valorar una edificabilidad o un uso que no se hayan materializado (arts. 34.2 y 36.2 TRLSRU).

Tampoco se incluyen las plusvalías que provoque el propio proyecto que motiva la expropiación (art. 36 LEF). Si la nueva carretera revaloriza la zona, esa subida no entra en tu justiprecio. Funciona en ambos sentidos: si el anuncio de la obra ha deprimido los precios, tampoco debería restarte.

Hay una situación en la que la fecha y la clase de suelo se vuelven especialmente delicadas: el terreno reservado por el plan para zona verde, vial o equipamiento que nadie expropia. El propietario puede forzar la expropiación cuando pasan los plazos legales; en la Comunitat Valenciana, por el art. 110 del TRLOTUP. Lo explicamos en nuestro análisis de la expropiación rogada de suelo dotacional y en el de cómo quedó la rogada en la ley valenciana.

¿Se indemniza la facultad de participar en la urbanización?

Puede indemnizarse, además del suelo, cuando el terreno estaba incluido en una actuación de urbanización que ya podía iniciarse y la expropiación priva al propietario de participar en ella sin culpa suya (art. 38 TRLSRU).

Es la respuesta legal a la queja de muchos dueños de urbanizables: «me pagan como rústico un suelo que iba a ser solar». La ley no paga la expectativa, pero compensa la pérdida de esa facultad si se cumplen, a la vez, estos requisitos: inclusión en el ámbito, actuación que ya podía iniciarse, que la privación ocurra antes de que venzan los plazos (o después, si el retraso es de la Administración) y que no haya incumplimiento del propietario (art. 38.1).

La STC 218/2015, de 22 de octubre, declaró inconstitucional el método de la ley de 2008 para compensar la privación de la facultad de participar, cuyo contenido equivale, según la nota del BOE, al actual art. 38.2.a TRLSRU. Si tu suelo estaba en un programa paralizado, revísalo con calma. También se indemnizan los gastos de iniciativa y promoción que la expropiación deja inútiles (art. 39 TRLSRU).

¿Cómo se rebate la valoración del suelo de la Administración?

Con una valoración propia, motivada y firmada por un técnico, que aplique el mismo método legal con mejores datos o que demuestre un error de método. Se presenta en tu hoja de aprecio y, si hace falta, como prueba pericial ante el tribunal.

Los acuerdos del Jurado de Expropiación gozan de presunción de acierto, pero no es absoluta: cae si se prueba que el Jurado partió de datos erróneos, aplicó mal la norma o valoró mal la prueba. En suelo, los errores más habituales que vemos son de cuatro tipos:

1. Situación básica mal fijada: valorar como rural un suelo que ya cumplía los requisitos del art. 21.3 TRLSRU, o al revés.
2. Datos de renta genéricos en suelo rural, cuando el propietario puede acreditar los de su explotación (art. 9.1 RV).
3. K fuera de 1,40 sin causa objetiva, o gastos de promoción cargados en Vc (art. 22.2 RV; STS 363/2022).
4. Testigos de mercado insuficientes o no comparables para el valor en venta o para la comparación (arts. 22.2 y 24 RV).

Juan Serrano lo vio desde la otra orilla, como concejal de Urbanismo de Vila-real: una valoración oficial se hace en serie, para decenas de parcelas a la vez, con muestras de mercado comunes y rentas medias. Ese modo de trabajar rara vez capta lo que distingue a una finca concreta, como un rendimiento por encima de la media, una edificabilidad mal leída o testigos de venta mejores. Las cuentas de la explotación, las escrituras y los planos los tienes tú, y su momento es la hoja de aprecio. Si después la Administración no paga lo fijado, también hay vías; las contamos a propósito de cómo cobró un cliente el justiprecio que le debía el Ayuntamiento de Vila-real.

Preguntas frecuentes sobre la valoración del suelo en la expropiación

Glosario rápido

Fuentes oficiales consultadas

• Real Decreto Legislativo 7/2015, texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, arts. 21, 34-41 y DA 7ªBOE — Texto consolidado
• Real Decreto 1492/2011, Reglamento de valoraciones de la Ley de Suelo, arts. 5-24BOE — Texto consolidado
• Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre expropiación forzosa, arts. 29, 36, 43 y 47BOE — Texto consolidado
• Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, arts. 9 y 19BOE — Texto consolidado
• Decreto Legislativo 1/2021, texto refundido de la Ley de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje (TRLOTUP), art. 110DOGV — Texto consolidado
• Sentencia del Tribunal Constitucional 141/2014, de 11 de septiembreBOE
• Sentencia del Tribunal Constitucional 218/2015, de 22 de octubreBOE
• Sentencia del Tribunal Supremo 689/2020, de 8 de junio (nulidad del art. 12.1.b y Anexo I del Reglamento de valoraciones)BOE
• Buscador de jurisprudencia del CENDOJ (STS 363/2022, de 23 de marzo, rec. 2136/2021, ECLI:ES:TS:2022:1251)Consejo General del Poder Judicial